生育政策调整预期强烈 社会抚养费征收问题成焦点

　　21世纪经济报道记者从多个消息源证实，国家卫计委已于近日召开内部座谈会，议题涉及生育政策调整后社会抚养费征收如何衔接等问题。

　　但对于上述议题中的“生育政策调整”是否就是社会热议的“全面放开二胎”，目前并未有确切答案。

　　本报记者 王峰 北京报道

　　10月27日，21世纪经济报道记者从多个消息源证实，国家卫计委已于近日召开内部座谈会，议题涉及生育政策调整后社会抚养费征收如何衔接等问题。

　　但对于上述议题中的“生育政策调整”是否就是社会热议的“全面放开二胎”，目前并未有确切答案。一名知情人士介绍，“如果全面放开二胎政策实施，必将涉及社会抚养费征收的衔接问题”。

　　衔接的关键在于是否对新生育政策实施前“抢生”的夫妻征收社会抚养费，这可分为三种情况：新政策实施前已“抢生”的，是否依然征收；已下达征收决定书但尚未征收的，是否继续征收；新政策调整前已经征收的，是否退还。

　　这样的难题已在“单独二孩”政策实施后出现，知情人士介绍，座谈会上，浙江两起行政诉讼案件被有关部门多次提及。

　　这两起案件原定于10月27日在浙江省高级法院开庭审理，但案件代理律师之一吴有水告诉记者，开庭前一天，也就是座谈会召开后的第一个工作日，他接到法院工作人员电话，说案件开庭延期。

　　章荣真、李善霞夫妇是其中一起案件的当事人，他们在2012年违法生育二胎，2014年1月17日，浙江省“单独二孩”政策实施，本以为“洗白”的他们却在7月收到了社会抚养费征收决定书。

　　生育政策的调整令社会抚养费这个问题引发关注。

　　“棘手”案件暴露社会抚养费征收问题

　　章荣真、李善霞2012年7月生下第二个孩子时，按照当时的政策是违法的。“单独二孩”政策实施后，《浙江省人口与计划生育条例》在2014年1月作了相应修订，但像其他省份一样，《条例》并未涉及社会抚养费如何衔接。

　　2014年7月10日，玉环县人口与计划生育局向两人下达了社会抚养费征收决定书，要求两人缴纳13万元。章荣真、李善霞随后向法院起诉征收违法。

　　判决书披露了当地社会抚养费衔接政策，其中写到，2014年1月18日，浙江省人口与计划生育领导小组召开会议，明确在1月17日前单独夫妇违法生育两孩，社会抚养费征收决定书已送达的，决定继续有效，对于此前违法生育的单独夫妻，征收决定书没有送达的，符合条件的需要在6月30日前补办手续。

　　章荣真夫妇称，他们在截止日期前提出了补办手续，但被计生局拒绝。计生局则答辩称他们两人“没有提供任何证据予以证明”，并且“即使有过此类要求，仍不符合相应的不征收条件”。

　　21世纪经济报道记者得到的两审判决书显示，法院均未对此问题进行调查和认定。

　　事实上，浙江省卫计委曾在2014年2月下发一份《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》，其中明确规定，在2014年1月17日前单独夫妇不符合条件生育第二个子女的，属于违法生育，应当依法征收社会抚养费。

　　章荣真在上诉时提出对这份文件进行合法性审查，但被法院以“不属于本案行政诉讼的审查范围”拒绝。

　　两审法院均判决章荣真夫妇败诉，理由是他们生育二孩时“单独二孩”尚未入法，允许“单独二孩”的新法没有溯及力，因此应该对他们适用旧法进行处理。

　　“在具体适用法律法规上，原则上应遵循从旧兼从轻原则，但如果新法规对行政相对人更有利，我倾向于适用新法规”，中国人民大学法学院副教授王贵松说。

　　章荣真的代理律师、浙江碧剑律师事务所律师吴有水认为，作为“民告官”的行政诉讼，法院应该审理的是行政机关的行政行为是否合法，而不是老百姓的行为是否合法。

　　北京理工大学法学教授徐昕也认为，行政行为必须要依据现行有效法律、法规，不得再援引适用被废止的法律、法规。

　　法律依据探讨

　　“据我了解，浙江省还有多起关于社会抚养费的行政诉讼正在审理，但在章荣真案被高院裁定再审后，还没有一起宣判”，吴有水说。

　　数据显示，截至今年5月底，浙江省共受理单独夫妇再生育申请114342例，占全国总数的近十分之一。

　　这样的诉讼总量却并不多，吴有水介绍，政府部门征收社会抚养费的自由裁量权过大，“既可以是城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入的二倍，也可以是四倍，政府部门往往以此作为说服超生户不起诉的条件”。

　　社会抚养费征收的全国总数至今成谜，近期披露的一些数据却显示，社会抚养费的征收极其困难。今年8月，深圳市人大常委会审议的一份审计报告显示， 2013-2014年，深圳市共向13950人征收社会抚养费9.52亿元，应征未征社会抚养费却高达18.60亿元。

　　一位不愿具名的行政法学者介绍，社会抚养费的征收依据为《人口与计划生育法》，但其中仅规定“社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定”。

　　国务院据此制定了《社会抚养费征收管理办法》，但对征收的标准、具体征收和缴纳方式，又再次授权省、区、市制定。

　　而对于与社会抚养费征收直接相关的生育政策调整，则归属另外的立法路径。2013年12月28日，全国人大常委会通过《关于调整完善生育政策的决议》，对于“单独二孩”生育政策，要求省、区、市人大或人大常委会修改、制定地方法规。

　　2014年11月，国务院就《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》公开征求意见，希望通过“升级”办法，规范征收行为。“送审稿”缩小了征收范围，明确规定“对符合政策规定，但不符合程序规定生育的，不予征收社会抚养费”。

　　只不过，“送审稿”自公布后便在社会舆论中遇冷。“毕竟社会抚养费最终可能是应该取消的，现有的修订相对于社会对生育政策调整的期待，只是‘小修小补’”，上述学者说。