潭江保护被纳入我市立法计划 以保护母亲河

　　潭江是我市的“母亲河”，贯穿我市境内约210公里。它是我市生产、生活的重要水系资源，承载着潭江流域社会、经济、生态及其人文历史的沿革与发展。如今，潭江流域水质保护形势日趋严峻，引起社会各界的极大关注，每年都有人大代表、政协委员、人民群众通过各种形式向政府表达对治理潭江的迫切诉求。

　　近年来，为保护潭江，我市不断探索治理工作机制体制，并相继出台一系列文件，“潭江模式”尤为引人关注，但行政文件强制力及约束力有限，体制机制有待配套完善，监管职责需进一步细化。更为重要的是，按照十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，实现在“保护中发展，发展中保护”，使资源优势成为后发优势，潭江流域水质保护的立法已势在必行。

　　基于此，我市在去年获得地方立法权后，潭江保护被纳入我市立法计划，《江门市潭江流域水质保护条例》成为我市首部实体法。目前，《江门市潭江流域水质保护条例（草案）》一审已获通过。《条例（草案）》还有哪些需要完善的地方？潭江治理的重点是什么？下面让我们听听社会各方的意见和建议。

　　迫切需要

对上位法进行细化

　　潭江流域总面积6026平方公里，其中江门市境内流域总面积5882平方公里，占潭江流域总面积的97.6%。潭江流域的社会经济与环境协调发展对江门绿色发展起到核心作用，但随着经济社会快速发展，潭江流域水质保护面临严峻挑战，亟需通过立法，对水质加大保护，并增强保护实效。

　　2014年，潭江流域有电镀、造纸、制革、印染、线路板、化工、食品七大重污染行业企业共计300多家，工业废水排放量约1.5亿吨，占全市工业废水排放量的90%以上；规模化畜禽养殖场958家；2015年潭江流域的城镇生活污水年处理量达2.3亿吨。潭江流域水质保护问题已成为全市人民广泛关注的热点。用立法推进潭江流域水质保护综合治理既是群众的强烈要求，也是发展的迫切需要。

　　在现行法律中，与水质保护直接相关的上位法有多部，但上位法大多较为“原则”，不能完全适应我市特有情况，尤其在污染防治部分，缺乏操作性强的措施。多年来，我市相继出台了《关于加强“十二五”潭江流域水环境保护工作意见》《潭江流域工业污染整治工作方案》《潭江流域农业污染整治工作方案》《潭江流域生活污染整治工作方案》《潭江流域水质自动监测子站建设指南》等一系列文件，但行政文件强制力及约束力有限，往往造成措施不完善、落实不力、部门间协调不足等问题，且各项规定呈碎片化分布，缺乏统一的指导。迫切需要通过地方立法工作对上位法进行细化，上升和固化我市积累下的好经验，形成具有针对性、可操作性的地方特色法规，使潭江流域水质保护工作向系统化、法治化发展。

　　（陈旻 江门市环保局局长）

　结合主体功能区

规划进行规范

　　潭江流域辖区范围涉及三区四市共59个镇（街、场）。据有关资料显示，2012年全市潭江流域内国内生产总值为1620.11亿元，占全市国内生产总值的86.15%。因此，潭江流域经济发展在江门市经济发展中具有举足轻重的地位和作用，流域范围内的经济发展方向、规模与质量直接关系到我市区域开发战略的顺利实施。

　　2012年，广东省政府正式发布《广东省主体功能区规划》，其中蓬江区、江海区、新会区被划定为国家级优先发展区，鹤山市被划定为省级重点开发区，台山、开平、恩平三市被划定为国家农产品主产区（属于限制开发区）。为进一步加强与广东省主题功能区规划的衔接，优化细化我市主体功能区空间分布，加快产业转型升级，促进城乡协调发展，市政府今年出台了《江门市主体功能区规划》，将江门市域进一步细分为优先开发区、重点开发区、生态发展区和禁止开发区，同时也提出了相应的区域政策、绩效考核与规划实施保障等。因此，潭江在不同功能区将凸显不同的功能和地位，对潭江流域水质保护必然要结合我市主体功能区规划进行规范。

　　通过地方立法保护潭江流域水质，我市各方已经达成共识。针对潭江流域的现状及存在的问题，提出可行有效且独具地方特色的水质保护和防治措施，同时结合当地经济发展需要，给予引导性、支持性政策措施，这将是此次立法的目标，也是解决问题的本质需要。（雷健强 市法制局副局长）

　要重点解决农业

和生活面源污染

　　随着工业化、城镇化进程不断加快，潭江流域水环境保护形势日益严峻，环保压力越来越大。近20年来，潭江水质存在恶化倾向。潭江上游恩平和开平交界的义兴断面，2012年总体水质达到2类标准，从2012年以后，水质恶化为3类；潭江中游开平大桥断面，执行3类水质标准，2012年以后水质恶化为4类；潭江下游新会牛湾断面，执行2类水质标准，在2001年恶化为3类，2012年更恶化为4类。目前，在日常潭江干流全部12个监测断面中，除恩城水厂断面全部达标外，其余11个监测断面存在不同程度的超标现象。总体上，潭江干流水质污染主要为农业源和生活源。

　　近年来，潭江流域内的工业污染源已经得到一定程度的控制，而农业和生活面源污染逐渐成为谭江流域内重要的污染源。其中，潭江流域畜禽养殖规模大，全市鸡和猪的出栏量已高居珠三角城市的第一、第二位，养殖污染占全流域水污染排放量超过40%。畜禽养殖污染和生活源污染问题突出，需要立法解决外，潭江保护管理机制体制健全完善、水质保护有法可依等问题，也需通过立法来解决。

　　“潭江模式”是我市环保工作的一面旗帜，被视为全国小流域水环境整治的成功案例，为潭江流域水质保护立法打下了牢固基础。同时，现行法律及周边省市的有关法规可为我市立法工作提供参考和依据。 （谭永强 市政协委员、市环保局总工程师）

　根除“九龙治水”

明确监管职责

　　《江门市潭江流域水质保护条例》是我市获得地方立法权之后的第一部实体性法律，其作为一部地方性水环境保护法规，关键在于明晰潭江流域水质保护中地方党政各部门的管理和监督职责，做到各部门权责分工明确，构建潭江流域水质保护管理事项的协同机制，避免推诿扯皮、各自为政。如果潭江流域水质保护解决了管理体制机制的问题，可以说就成功了一半。

　　“九龙治水”是因为各部门都打着小算盘，造成群龙无首。然而，只解决“群龙无首”是不够的，还需解决“推诿扯皮、各自为政”的问题，否则会累坏“首龙”，累坏市政府主要负责人，这就需要明确治水各个具体行政主管部门的职责。《潭江流域水质保护条例（草案）》对于各具体行政主管部门职责的具体化还有待进一步商榷，《条例（草案）》中，部门主管职责规定过于偏重环保、水行政、农业等主要治水主管部门的“监督”职责，各部门具体保护管理职责偏少，缺少对流域水体保护工程建设和修复治理职责的规定，容易引起各部门重“监督”其他部门，而轻实质性“保护和管理”的担当和责任。

　　潭江流域水质保护的核心问题，在于谁来管、怎么管，才能达到规定的流域水质标准。《条例（草案）》仅仅依托环保部门制定水质保护条例具有明显的局限性，容易陷入“部门立法”的误区。解决潭江流域水质保护，不可避免涉及潭江流域沿线市（区）、镇（街）和园区管委会，以及相应各行政主管部门职责分布和配置问题。这就需要在纵横两个方面厘清各部门的职责，从横向厘清政府及其部门机构的职责权限，明确各自管理、保护和监督职责，从纵向推进监管实施重心向基层政府下移。同时，潭江流域的水质治理，除了公民参与监督外，还需要引导民间组织、群众等社会各界参与改善和修复潭江生态环境，实现政府与社会在保护潭江水质上的良性互动。 （牟爱华 江门市立法咨询专家、五邑大学政法学院副教授）

　　立法要树立

生态环保理念

　　《潭江流域水质保护条例（草案）》有农业面源污染治理的内容。当前，首要任务是推进畜禽养殖污染物治理，确保排放达标。畜禽养殖业污染防治是潭江流域农业面源污染治理的重点。要做好规划引导，合理控制畜禽养殖布局和规模。县级政府要做好禁养区、限养区、适养区的划定。要编制和实施畜禽养殖业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，引导畜禽养殖业转型升级。

　　立法要树立生态环保理念，强化渔业生态环境保护力度。鱼类是水环境重要的净化载体，应加强潭江渔业资源保护工作力度，增加每年向潭江人工放流鱼苗的数量，使鱼类得到休养生息，使潭江鱼类种群、数量恢复到平衡的水平，维护生物多样性。各级有关部门要加大宣传力度，广泛树立“人与自然和谐发展”的生态文明观念，使保护自然、修复自然、维护生态稳定与和谐成为大家的共同责任和自觉行动。

　　立法要严格落实“谁污染，谁治理”、“谁审批，谁监管”的原则。落实排污单位污染防治责任，加强排污许可管理。长期以来，权责脱节、重权轻责、缺乏监督，有利的事争着管、出了问题推责任的现象一直存在。立法要明确相关职能部门权责，权利与责任相统一，各相关部门要严格按照法律法规赋予的监管权，切实履行监管职责，提高政府执行力和公信力。另外，对环境保护不力的单位，采取预警、通报批评、约谈、致函、行业区域限批以及追究责任等综合性处罚措施进行处罚和行政问责。

　　（龚荣茂 市农业局总畜牧兽医师）

　将有成效的措施

转化为法律法规

　　立法就是为了解决问题。近年来，潭江流域水质变差，究竟是什么原因造成的？据市环保局提供的数据显示，潭江干流12个监测断面中，11个监测断面均存在不同程度的超标现象，主要超标因子为COD、溶解氧、氨氮、总氮、总磷。

　　潭江干流水质污染来源主要为工业污染、畜禽养殖、生活污水。为保护潭江流域水质，我市也建立了相应的治理机制，出台了配套的制度政策，比如实施“河长制”，设立专项资金、联合审批、总量控制等，可以将这些机制、措施中有成效的部分固化、转化为法律法规。基于现在实施的措施，总结经验、吸取教训，这样制定出的法律法规，才有可能解决问题，具有可操作性；否则，实施不了，也是一纸空文。

　　潭江流域内有不少畜禽养殖场，为防止养殖业带来的污染，我市也出台了一些措施，比如划定禁养区、限养区、适养区。《潭江流域水质保护条例（草案）》针对畜禽养殖污染防治进行了相关规定。我市出台的这些举措如何与法律法规做好衔接呢？首先要明确，畜禽养殖对潭江水质污染带来了多大的影响？行政主管部门做了哪些工作？效果怎样？有效果了，再考虑将措施或政策纳入法律法规之中。

　　（叶永雄 市人大代表、市人大常委会专职委员）