税制改革需要新思维 2016年应提高财政赤字率

杨志勇

　　近年来，税制改革已成为社会热点。甚至于某种小小的税种征管上的细微变动，都可能成为社会话题。这就要求，对影响面大的税制改革必须谨慎前行，兼顾多方面利益，在保证改革方向正确的条件下，稳步推进。税制改革需要新思维。税制改革早已过了行政强力推进的时代，税制改革只有在社会成员的全力支持下，才可能顺利进行。

许文涛 绘 2016年减税正当时

　　一

　　2016年注定将是税制改革非常关键的一年。社会对改革的期盼决定了税制改革只能进一步加快步伐，在积极推进部分税制改革的同时，为进一步的财税改革乃至全面深化改革打好基础。税制改革环境面临诸多不确定性。财政收入形势更加复杂，但是与减税联系在一起的税制改革还必须保证财政运行正常，否则国家治理基础的基础都不会牢靠。这说明税制改革的难度。纵然税负有稳定的内在需求，也不排除未来公共服务要求更多的财力保障，短期内税制改革还只能与“减税”联系在一起。

　　2016年，税制改革肯定是财税改革的重头戏。“营改增”试点有望在这一年收官。个人所得税综合与分类改革也可望有新的突破。一些小税种也进一步减税或有完善的空间。基于宏观经济形势的判断，中国已确定2016年实施减税政策。中央经济工作会议关于减税的提法不同于以往的“结构性减税”，而是明确为“减税”。“结构性减税”常被解释为“有减有增”或“有增有减”，最终结果是减税还是增税并不明朗，充其量只是“羞答答的减税”。不再受“结构性”限定的减税政策让市场和社会有了更多的期待。税制改革需要和赤字财政政策更紧密联系，从而摆脱改革不可行的思维。实际上，随着GDP的增加，财政赤字率提高能够释放出更大的减税空间。赤字率提高1个百分点，就能带来超过6000亿元的减税空间。赤字率提高只要不妨碍财政的可持续性，就是可行的。原先受制于减税政策的税制改革变得更加可行，税制改革因此有了更多余地。

　　二

　　“营改增”试点亟待改变，这只是减税政策的思维。“营改增”实施本来是增值税制完善的需要。增值税覆盖面越广，中性作用可以得到越好的发挥，本与减税政策无直接联系。2012年“营改增”试点方案的选择考虑到积极财政政策的衔接，考虑到税制改革的平稳进行，采取了新设一档基本税率（13%）和一档低税率（6%）的做法。“营改增”试点也注意不增加税负。但在现实中，或对税负增减的理解不同，或行业税负的确存在差异，“营改增”试点对税负的影响确实不一样，但总体上减税是无疑义的。

　　增值税的全覆盖需要处理好一些行业的特殊问题，特别是金融业。金融业务如何课税，才能更好地促进金融业的发展，同时又能最大限度地发挥增值税的中性作用，是需要解决的问题。金融业务简单适用征收率的做法不能很好地发挥增值税的中性作用。部分金融业务免税应是一个选择项。税制改革技术思维显然是不够的。这既是技术问题，又涉及金融业的利益问题。

　　“营改增”试点扩大的范围还需要国地税征管机构的合作乃至国地税的融合。例如，建安企业征管难度大，如按照先行试点的做法改由国家税务局征税，那么这可能大大增加国税局的工作量，甚至让国税局其他日常业务都受到影响。合理的做法是充分发挥国家税务局的增值税征管优势和地方税务局熟悉行业的优势，通过国地税合作及融合，实现双赢。从完善税制的目标来看，“营改增”还需要简并增值税税率档次，基本税率和低税率有必要合并。17%的基本税率有必要往11%靠拢，或均定为10%，以与亚太地区税负水平大致相称。13%的低税率可以向6%靠拢，或均定为5%。增值税是第一大税种的现实，决定了税率简并需要一个过程，可以在数年的时间内逐步完成。

　　2016年“营改增”扩大试点并实现增值税的全覆盖，并不难做到。关键的是这么做是否比过去的做法更加有效，这在很大程度上取决于方案的设计。合理的方案可以让“营改增”的目标更容易实现。总的来看，“营改增”要真正地完成实质性工作，需要一个过程，2016年只可能是一个开始。

　　三

　　个人所得税在未来税收收入中将扮演重要的角色。个税的综合与分类相结合的改革可以让个税更加公平。2016年个税改革需要加快脚步。工资薪金所得、劳务报酬所得和稿酬所得均属于劳动所得。实现这三类所得的小综合，显然是一个选择项。但是，三类所得毕竟不一样。合并之后税负的变化是否能够为个人所接受，不能不费思量。改革的社会反应不能不加以考虑。

　　劳务报酬所得税率最低的是20%。劳务报酬所得对畸高收入加征个税，这意味着劳务报酬所得实际上适用的是20%、30%和40%的税率。收入来源单一者与多元化者的税负肯定不同，如何让税负更加合理，需要在改革中有相应的方案。稿酬所得本适用14%的优惠税率（20%税率减征30%），要与劳务报酬所得、工资薪金所得适用统一税率就不见得合理。比如，作家写一本书可能要耗费很长的时间，不考虑长时间段的创作，适用统一的税率，显然是不合适的。更值得注意的是，作家本有更多机会发声。不太合理的制度设计可能会导致个税改革方案的社会接受度不高，从而影响改革的进行。

　　个税改革实行综合与分类相结合（部分综合制）改革后，就需要考虑实行专项扣除，以真正反映个人取得收入所耗费的成本费用。税务部门对相关信息的获得和处理都需要耗费时间。真正有效的个人自行纳税申报，也需要更加人性化的制度安排，让申报的遵从成本进一步下降，从而让个税改革可以更有效地推进。个税改革与其他税制改革不同，和个人利益关系较为密切。增税或减税的社会反应会更加强烈。直接税改革应有不同于间接税的思维，要特别考虑社会对税制的接受程度。唯有如此，个税改革的震荡效应才可能减少。

　　房地产税制改革更是直接税改革中的难中之难。2016年的工作重点应该在为房地产税改革打基础上。房地产税改革的复杂程度远远超过个税。个人自住房的房地产税很难转嫁，且不会产生现金流。“营改增”之后地方缺少主体税种不是房地产税应该开征的充分理由。“营改增”虽是减税，但试点之后营业税只是转换成增值税在征收，再额外开征房地产税，个人和家庭税负问题不能不考虑。如果个人收入不足以支付相应的房地产税支出，那么改革势必遭遇各种挑战。房地产税制改革方案必须经过充分的讨论。各种问题或可以在讨论中逐步消化，或在讨论中找到合适的解决方案。

　　四

　　税制改革需要树立法治思维。人大授权立法的退出已经进入倒计时阶段。只有人大立法，才可能有新的税种诞生。老税种中除营业税随着“营改增”的完成将消失之外，有的税种需要简并，保留下来的应努力创造条件将这些“条例”或“暂行条例”改成“法”。税制改革的法治思维不是就此了事，而是让税收制度更具有确定性与稳定性，符合法治国家建设的精神，符合市场经济条件下税收运行的基本规律。

　　税收法治化建设已在加快，所有税种完成立法程序，也不代表税收法治化进程的结束。现行企业所得税法、个人所得税法、车船税法，仍有进一步完善余地。这里，要特别注意具体税收征管的相关规定。例如企业所得税法中行政部门的自由裁量权规定仍然不少。自由裁量权虽然可以增强税法的灵活性和适用性，但是税法的独立性就会显得不足。“暂行条例”或“条例”中的类似规定就更多了。例如，契税的税率选择甚至与地方政府对普通住房条件的规定有关，更是充满了不确定性。

　　从国家治理的现代化目标来看，中国税制更需要重构，公共政策推行的思维不可或缺。重构不会一日完成。税制改革即使是根本性的，新税制往往也需要延续旧税制的一些特点。即使1994年的税制改革也是如此。从国家治理的现代化目标来看，直接税的比重在未来肯定要进一步提高，虽然这需要一个过程。目标明确不等于目标明天就会实现。直接税征管条件与间接税有天壤之别，所涉征管之难不可小觑。社会舆论对直接税征管更有直接影响。税制改革方案的设计与推广，更应该按照公共政策推行的规律办事，在坚持方案设计的专业性的同时，充分考虑社会的可接受程度，稳步进行。社会的接受程度与方案的设计有关。能够最大程度地考虑公众利益的方案更容易为公众所接受。现代社会越来越复杂，仅仅凭借个人阅历和专业知识储备往往是不够的，改革方案必须经过专业的充分论证，并履行必要的立法程序，才可能减少不必要的失误。市场短期波动就需要相应调整税制的做法应尽可能避免，税制改革方案的选择本来就要考虑市场和社会的各种可能反应，这样做可以在源头上解决税制改革方案的推行之难问题。

　　较理想的税制改革方案通过之后，仍然有必要加强专业知识普及工作。所涉税制改革专业知识普及越到位，方案就越容易为普通公众所接受，而避免因误解所带来的改革推行之难。过去不时有人抱着公众不了解更有利于改革方案的推行的想法，这种观念需要彻底摒弃。现代国家不能实行愚民政策，更不能搞密室政治，因为它既与国家治理现代化有着内在的冲突，最终也是不利于税收制度正常运行的。

　　（作者系中国社会科学院财经院《财经智库》副主编兼编辑部主任 研究员）