惠州首部地方性法规诞生记 为一条江立一部法

　　“现在有法律来保护西枝江水质了，希望西枝江水质能够越来越好。”3月31日，惠州市民林明得知惠州首部地方性法规《惠州市西枝江水系水质保护条例》正式诞生后高兴地说道。林明在西枝江边长大，对西枝江很有感情，他不希望这一江碧水被污染受破坏。

　　很多市民都跟林明一样，大家希望“母亲河”的水质能够得到保持良好，避免遭受更多污染。如今惠州为西枝江水系水质撑起了法律之伞，保护力度更大更强。这部法规有浓浓的惠州味道，更是凝聚了惠州人的智慧，提出一些创新性的举措，比如健康评估制度等，让西枝江水系可以得到定期“体检”等。

　　保护一条江，为一条江立一部法背后，正是惠州这座城市对于绿色发展理念的坚守。惠州把绿色发展理念贯穿于经济社会发展全过程，坚持走一条经济发展与生态保护协同并进的绿色发展新路子。从惠州首部地方性法规的诞生过程，可以明显地感觉到这一点。 南方日报记者 罗锐

　　准备

2014年初已开始着手相关工作

　　惠州人早就希望能够拥有地方立法权。2014年，惠州市政府工作报告第一次明确提出，“要积极申报具有地方立法权的较大的市”。同年2月，惠州正式向省里提交申报请示。

　　虽然还未获批，但相关工作已经开展起来。

　　市人大法制委主任委员、市人大常委会法工委主任陈裕瑾说，2014年下半年惠州开始地方立法需求调查摸底，广泛听取政府部门、专业人士、社会公众的意见和建议。

　　要有立法能力，还需要看一个地方是否有立法工作机构和立法工作人员队伍。

　　2014年底，惠州市人大常委会法制工作委员会正式成立。2015年市十一届人大五次会议通过了法工委组成人员名单。惠州还建立了地方立法咨询专家库，整合惠州市乃至省的法律领域以及其他相关领域专业人才资源，为惠州地方立法工作提供智力支持。

　　2015年3月的全国“两会”传来了好消息。新修改的《立法法》获得全国人大批准。其中规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际，在不同上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

　　两个多月后，2015年5月28日，省人大常委会表决批准了全省首批拥有地方立法权的九个城市，惠州是九个城市之一，至此惠州可以行使地方立法权了。

　摸底

“生态化”立法理念放在首位

　　拥有地方立法权后，惠州可以制定地方性法规了，如何立法？首先立什么法？……一系列问题接踵而至。

　　好在惠州的立法准备工作已经开展了一年多时间。如何立法？首先要有立法理念来保障。市人大常委会副主任邓木林说，惠州立法坚持四个理念，分别是生态化、精细化、民主化和本土化。

　　其中“生态化”理念被放在第一位，这正好与惠州的绿色发展理念相一致。

　　邓木林说，“生态化”理念就是要高度关注生态环境、资源保护和有效开发利用，不论是立法项目的选题还是法规起草过程中的制度设计，都要将其作为非常重要的考量因素，规范和保障可持续发展。

　　“首法”是什么？关注度最高！陈裕瑾说，从2014年开始的立法需求调研摸底工作，多方征求意见和建议，初步形成了包括20项地方性法规的本市地方立法项目库（草案）。

　　这20项中，环境保护方面的项目占比甚大，比如市区饮食娱乐服务业环境管理条例、白盆珠水库水源保护管理条例、西枝江水源水质保护管理条例、扬尘污染防治条例等。惠州的“首法”将从这项目库中挑选。

　　不只是听，还要实地走访。在多次调研走访中发现，西枝江水质保护的立法需求强烈。在一次调研中，多名惠州市选出的省人大代表了解到西枝江水质保护面临污染等问题时，纷纷认为立法保护西枝江水质十分迫切。

　　反复听取意见建议，多次调研走访，结合惠州自身的发展，最终惠州将首部法规确定为聚焦西枝江水系水质保护方面的法规。

　　陈裕瑾对此解释说，一是惠州经济社会可持续发展的需要；二是加大西枝江水系水质保护力度的需要；三是完善西枝江水系水质保护机制的需要。

　起草

设计相关制度破解保护难题

　明确方向后，起草条例成为重点工作。

　　相关的调研和征求建议继续进行。市人大常委会还委托环境科研机构开展立法调研，分析存在问题，提出政策建议。

　　在此基础上，成立由市人大常委会城建环资工委和法工委牵头、市直相关部门和有关县（区）业务骨干参加的起草工作组，聘请相关领域专家学者组成立法专家组，全力推进条例起草工作。

起草有时就是一个博弈的过程。

　　西枝江上游地区的老百姓关注当地如何发展，特别是他们为了保护西枝江源头水质作出了不小“牺牲”，发展受到限制，这如何补偿？如何用制度设计来解决这一问题，这考验着起草组成员。市人大常委会城建环资工委主任钟振荣说，我们用建立生态补偿机制等内容来解决这一问题，既与上位法相衔接，又符合惠州实际。

　　西枝江的保护涉及多个部门和县区，如何明确各自职责，避免部门之间“踢皮球”等，这些同样需要有相关的制度设计来解决等。类似的问题并不少。

　　当然这也不仅仅只是依靠起草组成员。

　　条例初稿于今年8月下旬形成后，起草工作组围绕条例初稿的基本框架、主要内容、重要制度设计等方面，多次会同相关部门、专家学者召开立法专题研讨会，并征求各县（区）、市直有关部门、人大代表和社会公众意见，几经论证、反复修改，最终形成了提请市人大常委会审议的《惠州市西枝江水系水质保护条例（草案）》。

　　邓木林说，在时间紧、任务重、没有经验的情况下，按时完成了起草工作。

审议

条文中的“等”字能否少出现

　　去年10月和12月，市人大常委会会议先后对条例草案进行了两次审议，今年2月份召开的市十一届人大六次会议对条例草案进行了第三次审议。

　　惠州首部地方性法规，而且涉及惠州人十分关注的环保话题，大家都有话想说。审议时引发了热烈的讨论。

　　“我记得拿破仑在获得赫赫战功之后，他在临终前说，我真正的光荣不在于打赢了多少胜仗，有一样东西不会被人忘记，它将永垂不朽，那就是《民法典》。”市人大常委会委员、市人大法制委员会副主任委员曾学智律师说道，今天这个法规是社会主义法治建设的组成部分，我们需要以科学的态度、饱满的热情、持续的努力来论证好、执行好这部法规，无愧于自己光荣的使命。

　　市人大常委会原副主任朱挺青在审议时说，条文中的“等”字能不能不出现或者少出现，法律是严肃的，“一是一二是二”，应该更严谨一些。市人大常委会选联工委主任叶明说，条文中出现的“应当”这一词次数太多，是否还需要推敲。

　　市人大常委会委员聂波说，条文中关于生态补偿基金用途不是很明确，是专门用于生态公益林的补偿，还是全部用于生态补偿，是设立西枝江专门生态补偿资金还是将现有的全部补偿资金划归使用，建议进一步细化。

　　在市十一届人大六次会议上，多个分组讨论现场，首部法规是代表们热议的话题。西枝江上游位于惠东，来自该地区的市人大代表最有发言权，在一场分组讨论现场，市人大代表谢国怀称，为了保护西枝江水质，上游地区作出了不少“牺牲”，另一名代表陈土坤说，相关政策对西枝江上游要倾斜，上游下游要共同享受惠州经济社会发展的成果。

　　根据审议意见和有关方面的建议，市人大法制委员会、常委会法工委对条例作了进一步修改和完善。

　　完善

创新提出“健康评估”制度

　　当《惠州市西枝江水系水质保护条例（草案）》第二次提交市人大常委会审议时，参会人员发现跟第一次提交时的条例草案相比有较大的变化。

　　陈裕瑾说，草案根据审议意见和相关调研等，不断完善草案内容。比如将原稿第三章“水源保护”与第四章“污染防治”合并为第三章“生态保护与污染防治”，条文数量不变。

　　条例创新提出“健康评估”制度。邓木林称，“健康评估”是国家环保部、水利部正在试点推行的河湖生态保护新举措，主要是从物理形态、水文水资源、水质状况、生物状态和社会服务功能等方面查找存在问题及其原因，提出保护、整治、修复、管理的目标和对策。经征询上级有关部门和有关专家的意见，普遍认为河湖健康评估对于水质保护具有重要意义和现实可行性，可以成为本条例的一个创新点。为此，条例将其作为一项新制度作出规定。

　　上游地区老百姓最为关注的生态保护补偿制度也作为最重要的制度设计。邓木林说，条例规定建立生态保护补偿制度，设立生态保护补偿专项资金，对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予适当补偿。同时，为了引导社会力量参与生态环境保护，条例还规定市政府可以发起设立或者鼓励公民、法人和其他组织依法设立西枝江流域生态保护社会基金。

　　西枝江水质保护涉及多部门，多县区，为避免“踢足球”，条例规定建立联合防治协调机制，统筹、协调、督查水质保护工作；建立相关部门之间的案件通报、移送和反馈制度，以及执法协助和联合执法制度；实行跨县级行政区域河流交接断面水质达标管理制度等。

　　如今法律正式诞生了，也将很快实施。“希望从我做起，大家一起来遵守这部法规。”林明说道。

　　“首法”出炉时间表

　　2015年3月十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，赋予设区的市地方立法权。

　　2015年5月28日省十二届人大常委会第十七次会议表决通过，惠州等9个城市成为《立法法》修改后全省首批9个可以制定地方性法规的城市之一。

　　2015年8月下旬经过前期的视察和调研，广泛听取意见等，《惠州市西枝江水系水质保护条例》初稿形成。起草小组会同相关部门、专家学者多次召开专题研讨会，并征求多方意见，几经论证、反复修改，形成了《惠州市西枝江水系水质保护条例（草案）》。

　　2015年10月28日惠州市十一届人大常委会第二十九次会议对《惠州市西枝江水系水质保护条例（草案）》进行第一次审议。

　　2015年12月23日惠州市十一届人大常委会第三十次会议对《惠州市西枝江水系水质保护条例（草案）》进行第二次审议。根据常委会组成人员的审议意见和有关方面的建议，市人大法制委员会、常委会法工委对条例作了进一步修改和完善。

　　2016年2月下旬惠州市十一届人大六次会议审议《惠州市西枝江水系水质保护条例》和《惠州市制定地方性法规条例》，这两部法规获市人代会表决通过，通过后报省人大常委会批准施行。

　　2016年3月31日《惠州市西枝江水系水质保护条例》和《惠州市制定地方性法规条例》获省十二届人大常委会第二十五次会议批准实施。

　■相关

今年将立法保护历史文化名城

　　记者近日从惠州市人大常委会获悉，今年市人大常委会工作要点包括做好《惠州市历史文化名城保护条例（草案）》等法规草案的审议工作等。

　　惠州于2015年10月成为国家历史文化名城。同年5月获得全省首批拥有地方立法权的惠州，如何用法规保护好历史文物、非物质文化遗产和历史文化街区等，为千年古城撑起法律之伞，备受人们关注。《惠州市历史文化名城保护条例》列入了惠州的立法项目库，今年惠州将对该法规草案进行审议。